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摘要：我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，解決“三農(nóng)”問題一直是黨和國(guó)家的頭等大事。長(zhǎng)期以來，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的資金扶持力度不斷加大，如何保障這些的大量涉農(nóng)公共資金落實(shí)到位、發(fā)揮實(shí)效，真正造福廣大農(nóng)民群眾，是擺在審計(jì)機(jī)關(guān)，特別是基層審計(jì)機(jī)關(guān)面前的一項(xiàng)重大課題。涉農(nóng)公共資金惠及的是最基層的廣大普通農(nóng)民群眾，基層審計(jì)機(jī)關(guān)是保障涉農(nóng)公共資金的安全，提高涉農(nóng)公共資金使用效益的一道關(guān)鍵的監(jiān)督防線，大力開展涉農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)是保障審計(jì)監(jiān)督效能的有效途徑。本文從涉農(nóng)公共資金審計(jì)的必要性出發(fā)，研究基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展涉農(nóng)公共資金績(jī)效審計(jì)中存在的問題，提出建議及對(duì)策，以供參考。
　　一、基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展涉農(nóng)公共資金績(jī)效審計(jì)的必要性

（一）保障政策落實(shí)的現(xiàn)實(shí)需要。涉農(nóng)公共資金惠及的是最基層的廣大普通農(nóng)民群眾，涉農(nóng)公共資金管理和使用效益的高低，直接影響國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的貫徹落實(shí)，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展�；鶎訉徲�(jì)機(jī)關(guān)是保障國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策和資金落實(shí)，涉農(nóng)公共資金的安全，提高涉農(nóng)公共資金使用效益的一道關(guān)鍵的監(jiān)督防線。因此，基層審計(jì)機(jī)關(guān)必須緊緊圍繞國(guó)家建設(shè)新農(nóng)村建設(shè)涉及的各項(xiàng)政策和資金貫徹落實(shí)，扎實(shí)有效的開展審計(jì)監(jiān)督，為促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的全面落實(shí)發(fā)揮作用。具體來講，就是要通過涉農(nóng)公共資金績(jī)效審計(jì)，更好地服務(wù)涉農(nóng)資金的分配、管理和使用，促使職能部門管好、用好、用活資金，同時(shí)促進(jìn)完善規(guī)章制度，提高管理水平和使用效益，維護(hù)農(nóng)民群眾的切身利益。
　　（二）審計(jì)自身發(fā)展的必然要求。從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)要求層面看，開展公共資金績(jī)效審計(jì)是審計(jì)署和省審計(jì)廳的明確要求。審計(jì)署指出“要全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)，提高財(cái)政資金和公共資源配置、使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，推動(dòng)建立健全政府績(jī)效管理制度，促進(jìn)提高政府績(jī)效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制�！睆膶徲�(jì)事業(yè)發(fā)展角度看，開展公共資金績(jī)效審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然要求，隨著審計(jì)地位的不斷提升，黨委政府和社會(huì)各界對(duì)審計(jì)的要求越來越高，審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的緊迫性也越來越凸顯，審計(jì)監(jiān)督不僅要關(guān)注公共資金的真實(shí)性、合法性，更要關(guān)注其效益性�；鶎訉徲�(jì)機(jī)關(guān)必須順應(yīng)時(shí)代潮流，迎難而上，大力推進(jìn)績(jī)效審計(jì)。當(dāng)前，大多數(shù)基層審計(jì)機(jī)關(guān)接觸最為密集，涉及群眾利益最廣的是涉農(nóng)公共資金，因此，基層審計(jì)機(jī)關(guān)要探索和推進(jìn)績(jī)效審計(jì)，當(dāng)以涉農(nóng)公共資金為著力點(diǎn)和突破口，以點(diǎn)帶面，不斷擴(kuò)大績(jī)效審計(jì)覆蓋面，全面推進(jìn)審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（三）廣大農(nóng)民群眾的迫切需求。當(dāng)前，涉農(nóng)公共資金在管理和使用上存在如資金分配隨意性大、重資金爭(zhēng)取輕項(xiàng)目管理、擠占截留等諸多不足之處，農(nóng)民群眾迫切希望政府相關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)管，最大效益的發(fā)揮涉農(nóng)公共資金的扶持功能�；鶎訉徲�(jì)機(jī)關(guān)是保障涉農(nóng)資金安全，提高管理使用效益的最前沿的監(jiān)督屏障，肩負(fù)著維護(hù)民生、保障農(nóng)民切實(shí)利益的重要職責(zé)，必須切實(shí)擔(dān)負(fù)起職責(zé)，轉(zhuǎn)變審計(jì)理念，創(chuàng)新審計(jì)方式方法，大力推進(jìn)涉農(nóng)公共資金績(jī)效審計(jì)，不斷強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)效，以實(shí)際行動(dòng)回應(yīng)廣大農(nóng)民群眾的迫切要求。

二、基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展涉農(nóng)公共資金績(jī)效審計(jì)存在的問題

目前，基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展公共績(jī)效審計(jì)還處于探索完善階段，通常情況下并未作為一個(gè)獨(dú)立的審計(jì)項(xiàng)目列入年度計(jì)劃，從歷年基層審計(jì)機(jī)關(guān)所作的審計(jì)統(tǒng)計(jì)報(bào)表中可以看出，績(jī)效審計(jì)平均工作量占審計(jì)工作總量的比例還不到20%，整體上看發(fā)展進(jìn)程相對(duì)滯后，造成這種現(xiàn)狀的原因主要有：

（一）績(jī)效審計(jì)基礎(chǔ)薄弱。公共資金績(jī)效審計(jì)基礎(chǔ)建設(shè)主要包括審計(jì)管理、制度規(guī)范等內(nèi)部環(huán)境和法律規(guī)章等外部環(huán)境，完善基礎(chǔ)建設(shè)是開展涉農(nóng)公共資金績(jī)效審計(jì)的重要前提。當(dāng)前，由于基層審計(jì)機(jī)關(guān)涉農(nóng)公共資金績(jī)效審計(jì)還處于探索階段，基礎(chǔ)建設(shè)相對(duì)比較薄弱，主要表現(xiàn)在：一是審計(jì)計(jì)劃管理欠缺。對(duì)涉農(nóng)公共資金績(jī)效審計(jì)未做有效的計(jì)劃管理，在安排審計(jì)計(jì)劃時(shí)，往往只是根據(jù)上級(jí)指示及工作需要安排審計(jì)項(xiàng)目，如上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織的審計(jì)項(xiàng)目、年度必審項(xiàng)目、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以及領(lǐng)導(dǎo)交辦項(xiàng)目等，對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的選擇、審計(jì)資源的配置、審計(jì)項(xiàng)目的組織與實(shí)施等都缺乏有針對(duì)性的改進(jìn)與完善；二是審計(jì)制度管理不完善。目前，大多數(shù)基層審計(jì)機(jī)關(guān)都制定了推進(jìn)公共資金績(jī)效審計(jì)的總體規(guī)劃，描繪了績(jī)效審計(jì)的藍(lán)圖，但具體的、操作層面的制度辦法相對(duì)較少，從計(jì)劃制定到項(xiàng)目組織、審前準(zhǔn)備、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施以及報(bào)告規(guī)范等環(huán)節(jié)都沒有具體的、清晰的、可操作的規(guī)范，難以保證公共資金績(jī)效審計(jì)的科學(xué)性、統(tǒng)一性和規(guī)范性。三是缺乏法律文件支持。當(dāng)前，公共資金績(jī)效審計(jì)的法律地位比較模糊，這給涉農(nóng)公共專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)實(shí)踐帶來一定的難度和風(fēng)險(xiǎn)。

（二）力量不足矛盾突出。當(dāng)前基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)力量相對(duì)不足，大多數(shù)地市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)人員數(shù)在五六十人左右，真正從事具體審計(jì)工作的人員不過一半�？h級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)真正在審計(jì)一線的審計(jì)業(yè)務(wù)人員更少，有的地方屈指可數(shù)。人數(shù)少但審計(jì)任務(wù)卻一點(diǎn)也不少，涉農(nóng)公共資金點(diǎn)多面廣，資金來源渠道多、涉及單位多，審計(jì)任務(wù)繁重，而要開展比財(cái)政、財(cái)務(wù)收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)更為復(fù)雜的績(jī)效審計(jì)，使得人少任務(wù)重的矛盾更加突出。

（三）隊(duì)伍綜合素質(zhì)欠缺。開展涉農(nóng)公共資金績(jī)效審計(jì)涉及政策、法規(guī)、財(cái)務(wù)、農(nóng)業(yè)、管理、工程等各個(gè)方面，涉及資金量大、范圍廣，依靠傳統(tǒng)的查賬方式根本無法審深審?fù)�。要求審�?jì)人員必須熟練掌握運(yùn)用方方面面的知識(shí)，采取信息化審計(jì)等手段。而當(dāng)前基層審計(jì)人員相對(duì)老化，知識(shí)層次相對(duì)較低，知識(shí)陳舊，且相對(duì)集中于財(cái)務(wù)收支審計(jì)，既懂財(cái)政財(cái)務(wù)、法律法規(guī)，又熟悉農(nóng)業(yè)政策、工程管理的復(fù)合型人才奇缺。況且從事經(jīng)濟(jì)效益類審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)太少，難以滿足涉農(nóng)公共資金績(jī)效審計(jì)綜合性強(qiáng)、層次性高的要求。

（四）評(píng)價(jià)體系不夠完善�？茖W(xué)合理的評(píng)價(jià)體系是涉農(nóng)公共資金績(jī)效審計(jì)深入有效開展的最直接因素，是審計(jì)人員進(jìn)行專業(yè)判斷的重要依據(jù)，沒有科學(xué)可行評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，就不能科學(xué)地衡量涉農(nóng)公共資金的高低。目前，涉農(nóng)公共資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)存在很大的局限性，只有財(cái)務(wù)指標(biāo)，沒有非財(cái)務(wù)指標(biāo)；只有歷史指標(biāo)，沒有未來價(jià)值指標(biāo)；綜合性指標(biāo)多，單行指標(biāo)少；缺乏預(yù)警指標(biāo)等等現(xiàn)象，造成審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果不全面、準(zhǔn)確性差，評(píng)價(jià)依據(jù)不充分，增加了審計(jì)人員準(zhǔn)確判斷和科學(xué)表述涉農(nóng)公共資金的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的難度，影響審計(jì)的質(zhì)量和審計(jì)結(jié)論的可信度。

三、基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展涉農(nóng)公共資金績(jī)效審計(jì)的建議及對(duì)策

（一）夯實(shí)基礎(chǔ)，加大涉農(nóng)公共資金績(jī)效審計(jì)規(guī)范化管理。要加大涉農(nóng)公共資金績(jī)效審計(jì)制度化建設(shè)力度，健全完善涉農(nóng)公共資金績(jī)效審計(jì)實(shí)施操作細(xì)則，對(duì)審計(jì)從立項(xiàng)到計(jì)劃、到實(shí)施、到成果轉(zhuǎn)化都要作出明確的、具體的規(guī)定，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的各種問題，明確處理意見和處理標(biāo)準(zhǔn)，使審計(jì)處理和結(jié)果評(píng)價(jià)有據(jù)可查、有章可循，促進(jìn)涉農(nóng)公共資金績(jī)效審計(jì)更加制度化、規(guī)范化、科學(xué)化。在對(duì)涉農(nóng)公共資金績(jī)效審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，要區(qū)分不同情況，作出合法、合理、合情的處理意見和評(píng)價(jià)結(jié)果。
　�。ǘ�）關(guān)口前移，強(qiáng)化涉農(nóng)公共資金全程跟蹤審計(jì)力度。對(duì)重大涉農(nóng)公共資金，應(yīng)當(dāng)采用跟蹤審計(jì)的方式，既能及時(shí)地查處和糾正資金在撥付、使用、管理中存在的違規(guī)問題，促進(jìn)項(xiàng)目的順利實(shí)施和按時(shí)完工，又能適時(shí)監(jiān)督資金使用績(jī)效，對(duì)有重大管理缺失、損失浪費(fèi)、改變資金用途等問題能夠及時(shí)制止，確保資金使用績(jī)效最大化。

（三）注重實(shí)效，健全完善績(jī)效審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。要從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和民生效益等多個(gè)角度來構(gòu)建完善政策執(zhí)行效果審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，審計(jì)中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注由于決策失誤、管理不善等造成的涉農(nóng)資金使用效益低下和損失浪費(fèi)等問題，并通過績(jī)效評(píng)估，對(duì)資金管理和使用效益進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，提出加強(qiáng)和改進(jìn)管理的審計(jì)建議，促進(jìn)涉農(nóng)公共資金使用效益最大化。同時(shí)可將涉農(nóng)公共資金績(jī)效審計(jì)結(jié)果納入資金管理部門領(lǐng)導(dǎo)干部的考評(píng)體系，將其作為責(zé)任追究制度的一個(gè)組成部分和政府官員政績(jī)考核體系的一個(gè)改革目標(biāo)，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識(shí)、危機(jī)意識(shí)，防止屢審屢犯問題發(fā)生。

（四）創(chuàng)新管理，探索切實(shí)可行的力量補(bǔ)充長(zhǎng)效機(jī)制。一是要打破部門科室限制，建立審計(jì)力量合理使用機(jī)制。淡化單位和科室的專業(yè)限制，建立項(xiàng)目組運(yùn)行機(jī)制，按任務(wù)安排人員組合，統(tǒng)一使用，合理調(diào)配審計(jì)力量，采取“組合拳出擊”、左右聯(lián)動(dòng)、交叉審計(jì)，使審計(jì)成本大幅度降低，提高審計(jì)工作效率和質(zhì)量。二是要建立人員合理流動(dòng)機(jī)制。橫向流動(dòng)制度與縱向流動(dòng)制度相結(jié)合。實(shí)行審計(jì)人員全員輪崗，防止審計(jì)干部“審計(jì)疲勞”；實(shí)行審計(jì)干部上掛下派，豐富干部審計(jì)經(jīng)歷；加大審計(jì)人才引進(jìn)力度，增強(qiáng)隊(duì)伍活力。三是要建立人員整合機(jī)制。建立各類專業(yè)人才庫，在大型的涉農(nóng)公共資金績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)聯(lián)組審計(jì)，發(fā)揮部門人才的共有優(yōu)勢(shì)，最大程度地發(fā)揮人才的協(xié)同效應(yīng)；實(shí)現(xiàn)體制外的人才借用，充分借助社會(huì)“外腦”資源為提升審計(jì)工作質(zhì)量服務(wù)。四是要完善人員統(tǒng)籌機(jī)制。實(shí)行系統(tǒng)內(nèi)審計(jì)人員統(tǒng)一部署、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一分工，增強(qiáng)協(xié)同作戰(zhàn)能力。

（五）強(qiáng)化培訓(xùn)，努力適應(yīng)績(jī)效審計(jì)的能力需要。一是要通過教育學(xué)習(xí)，著力轉(zhuǎn)變觀念，提高干部宏觀分析能力。擺脫傳統(tǒng)的就賬查賬思維，培養(yǎng)審計(jì)人員遵循從宏觀到微觀，再從微觀到宏觀的審計(jì)思維，多從體制、機(jī)制和管理層面上查找問題，加強(qiáng)參與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的意識(shí)。二是要通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高干部運(yùn)用先進(jìn)審計(jì)技術(shù)的能力。涉農(nóng)資金量大面廣，單純靠傳統(tǒng)查賬方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足審計(jì)的需要，這就需要借助計(jì)算機(jī)審計(jì)手段，從海量的電子數(shù)據(jù)中搜索對(duì)比分析資金運(yùn)行規(guī)律，準(zhǔn)確定位問題所在，從而才能有效提高審計(jì)效率和質(zhì)量，因此，在日常學(xué)習(xí)培訓(xùn)過程中，重視對(duì)審計(jì)人員計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)的培訓(xùn)運(yùn)用至關(guān)重要。三是要通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)，豐富審計(jì)人員政策知識(shí)結(jié)構(gòu)。涉農(nóng)公共資金績(jī)效審計(jì)是宏觀與微觀相結(jié)合的審計(jì)，理論性、政策性、專業(yè)性和綜合性都比較強(qiáng)，審計(jì)程序與方法更加復(fù)雜，審計(jì)人員除需要具備傳統(tǒng)審計(jì)專業(yè)知識(shí)和技能外，還應(yīng)通曉和掌握經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策學(xué)、管理學(xué)、工程學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等多方面的專業(yè)知識(shí)和技能。高質(zhì)量的涉農(nóng)公共資金績(jī)效審計(jì)要求審計(jì)人員能夠深刻地理解政策意圖，并有能力運(yùn)用各種專業(yè)知識(shí)和技能掌握涉農(nóng)公共資金管理使用效果，以對(duì)其做出深刻而符合實(shí)際的判斷和評(píng)價(jià)。（徐俊 湖北省荊門市審計(jì)局）